analyse des évolutions institutionnelles
Pour comprendre les modalités de la coopération multi-acteurs dans les projets d’EnR en codéveloppement, nous nous sommes interrogés sur les processus significatifs qui facilitent/freinent l’issue de projets d’EnR en codéveloppement (création association d’opposants, obtention de permis de construire, etc.). L’un des axes de notre analyse porte sur les mécanismes d’action collective, c’est-à-dire l’identification des intérêts distincts des acteurs selon leur rôle, les incitations à la coopération, les modes de coordination et enfin l’élaboration de régulation inter-organisationnelle (ex. comité éolien). À l’appui d’une méthodologie appelée l’analyse processuelle (Mendez, 2009), nous avons étudié les dynamiques et les dispositifs qui rythment l’histoire des projets d’EnR codév3, en considérant le contexte politique, économique et social, l’évolution des acteurs impliqués et les événements susceptibles de le faire évoluer. Afin d’expliciter ce travail, nous commençons par préciser le périmètre temporel retenu (2.3.1.). Ensuite, nous présentons l’intérêt de l’analyse processuelle façonnée par Ariel Mendez & alii (2.3.2.), avant de terminer sur l’opérationnalisation de cette méthode aux cas des projets d’EnR codév3 (2.3.3.).
Une analyse centrée sur la phase de codéveloppement des projets EnR
L’analyse de la phase de développement dans les projets d’EnR est essentielle, car c’est là que se nouent et se construisent le cadre et les dynamiques de coopération territoriale (Durand & Landel, 2015). C’est durant cette phase qu’un grand nombre d’acteurs individuels et collectifs sont amenés à interagir. Elle comporte par ailleurs des risques importants autant sur le plan législatif (forte variabilité de la législation) et juridique (recours) que financier (investissements réalisés) ou encore politique (collectifs d’opposants) générant de fortes incertitudes. Notre recherche s’intéresse à l’arrivée d’acteurs publics et de la société civile dans le champ des EnR. Ces nouveaux acteurs interviennent au cours de la phase de développement en vue de participer aux décisions et de partager les risques liés au développement d’un projet d’EnR. Ces acteurs se caractérisent par un ancrage territorial au sens où le projet est pensé en cohérence avec celui-ci, au-delà d’une approche strictement marchande (Durand & Landel, 2015). De plus, ils revendiquent une approche des EnR qui repose sur un imaginaire distinct des pratiques instituées par les développeurs privés industriels historiques dominants (Evrad, 2014).
Il est possible de discerner quatre phases principales dans la mise en œuvre d’un projet d’EnR (cf. figure ci-dessous). L’émergence se caractérise ainsi par sa dimension informelle et variée (par ex. : événements locaux, rencontres informelles entre acteurs). Notre analyse se focalise sur le passage de l’émergence au développement (ex. la création de l’association par un collectif d’habitants marquant le début de la démarche collective), mais surtout la phase de développement. Dans un projet d’EnR, le développement concerne la sécurisation du foncier, le choix de la technologie, la réalisation des études technico-administratives et des demandes administratives, l’information des propriétaires, des communes concernées et des riverains préalables à la construction, le choix de la gouvernance, ainsi que la prise en charge des risques liés aux coûts de ce développement dont l’issue est incertaine. Pour les projets d’EnR en codév3, ces compétences sont réparties entre les partenaires, tant sur le plan du financement que de la gouvernance. Durant cette phase, la création de la société de projet intervient ainsi comme le marqueur du début de l’organisation collective (règles) formalisée entre les partenaires.
Figure 5 : Phases d'analyse des projets ENR multi-acteurs
Source : CIT'EnR, Ballon, 2020
Modalités et orientations de l’analyse
Au cours des entretiens réalisés avec les acteurs des trois projets occitans étudiés (cf. ci-dessus 2.2.2), la compréhension du codéveloppement, en tant que processus, est apparue centrale pour considérer ces projets d’EnR codév3. C’est ce qui nous a amené à façonner les frises chronologiques des trois projets occitans avec chacune des 13 personnes entretenues. À partir de ces données empiriques, nous avons cherché une méthode pour structurer notre travail de recherche. L’intérêt de l’analyse processuelle (Mendez, 2009) est alors d’apporter une structure conceptuelle pour étudier la phase de codéveloppement des projets d’EnR en codév3. Plus précisément, l’objectif était de comprendre les étapes différenciées qui caractérisent le codéveloppement de projets d’EnR multi-acteurs, du fait de l’intégration d’acteurs publics et semi-publics et d’autres, issus de la société civile, souvent organisés en collectif (associations ou coopératives). De fait, nos premières observations empiriques montrent des étapes complémentaires qui relèvent de l’information, de la pédagogie, de la coordination pour instaurer une relation de coopération entre les acteurs impliqués. Historiquement, ceux-ci n’interagissent pas autant durant la phase de développement de projets d’EnR. Finalement, il s’agit bien de proposer des pistes pour généraliser notre analyse.
Une analyse basée sur l’analyse processuelle
Posture de recherche (Mendez & alii., 2009), l’analyse processuelle se présente comme une appréhension des phénomènes sociaux à partir de leur contextualisation, c’est-à-dire en étudiant les encastrements et les interconnexions temporels selon plusieurs niveaux et champs. En s’intéressant aux relations entre des variables indépendantes et expliquées, il s’agit d’expliquer l’irruption de phénomènes et leurs évolutions. Cette analyse séquentielle multivariée considère que les facteurs n’agissent ni au même moment, ni de façon linéaire. Il importe alors de considérer le contexte et les stratégies à l’origine d’issues différenciées. Autrement dit, l’objectif est de déchiffrer une histoire (ici, celle d’un projet d’EnR en codéveloppement) en étudiant l’enchaînement et l’ordre d’événements qui en convergeant instaurent une situation relativement stabilisée.
Définition de l’analyse processuelle, d’après A. Mendez & alii., 2009
Cette méthode s’appuie sur « quatre concepts articulés [qui] définissent un processus comme un ensemble de phénomènes organisés dans le temps qui combine des ingrédients et des moteurs dont le changement éventuel permet d’identifier des séquences. Lorsque le changement modifie l’orientation même du processus, ils correspondent à des bifurcations » (Mendez et alii, 2009, p.19).
Résultats : L’inscription du codév3 dans les évolutions institutionnelles du secteur des énergies renouvelables
La multiplication des projets EnR impliquant citoyens, associations, PME et collectivités territoriales a connu des formes d’institutionnalisation multiples (Nadaï et al., 2015). Nous revenons sur ces évolutions pour montrer comment elles nourrissent le codév3. Nous nous appuyons sur une lecture institutionnaliste sociohistorique des changements macroéconomiques, méso et microéconomiques (Labrousse, 2006). Cette approche nous permet à la fois d’observer les changements dans les imaginaires et les représentations, dans les régulations macroéconomiques et dans les comportements des individus.
Pour comprendre les conditions d’émergence des projets d’EnR de type codév3, nous avons identifié les événements socio-historiques majeurs participant à l’émergence, à la croissance et à l’institutionnalisation des projets d’EnR. D’abord, de façon générale, et ensuite en s’intéressant plus précisément aux projets dits multi-acteurs associant des acteurs privés, publics et de la société civile. Notre question est la suivante : Quels sont les événements qui depuis 20 ans facilitent et/ou freinent la croissance de projets d’EnR dont le codéveloppement inclut des sociétés privées industrielles (développeurs), des acteurs publics ou semi-publics et des habitants ? Ce travail s’inscrit en lien avec la construction du champ de force durant les ateliers 2 de la RAP (cf. figure ci-dessous). Pour cela, nous retraçons l’histoire des projets d’EnR multi-acteurs au regard de l’évolution de la législation et de la réglementation du secteur des EnR et plus largement de la politique énergétique. Concrètement, ce travail permet de construire une frise chronologique selon une analyse sociohistorique des dispositifs institutionnels publics des projets d’EnR.
Pour expliciter l’analyse et le raisonnement qui nous conduit à identifier ces trois éléments, nous présentons d’abord la frise chronologique, qui constitue l’outil de notre analyse, et l’un des résultats de cette recherche. Ensuite, nous précisons la distinction entre les niveaux d’analyses identifiés dans un tableau synthétique. Enfin, nous explicitons en quoi et comment ces événements participent au processus d’institutionnalisation non linéaire des projets EnR multi-acteurs, en identifiant les événements-freins et les événements-accélérateurs.
La frise chronologique a été établie au fil des entretiens semi-directifs avec chaque acteur interviewé et ensuite complétée par une analyse des documents à propos de chaque projet EnR. En sus, nous avons mobilisé des ressources trouvées sur internet. Ce processus a permis de favoriser une triangulation des données en particulier pour comparer les discours des acteurs, et aussi leur capacité à se remémorer des événements parfois vieux de 10 ans. Finalement, c’est lors de la validation des données indiquées dans les fiches que nous avons pu nous assurer de la validité des dates et faits mis en perspective.
La frise commence aux années 2000 alors qu’un mouvement amplifié de production d’EnR s’opère. Il est en particulier visible au niveau des institutions de l’Union Européenne (UE) et une mobilisation de la société civile en faveur de la transition énergétique. Le choix de clore la période analysée à 2020 s’explique par la déclinaison en cours dans le droit français de la notion de « communautés énergétiques citoyennes » issue de la directive européenne, mais surtout le fait que deux des projets d’EnR occitans que nous avons étudiés sont toujours en développement, ce qui nous a amené à repérer les derniers phénomènes pertinents pour saisir leurs dynamiques contemporaines.
La frise que nous avons conçue considère trois types d’événements : (1) les objectifs visant à faire croître la production d’EnR (2), les évolutions législatives et les dispositifs publics majeurs (3), les rétropédalages freinant la production d’EnR. Constatant des effets d’interdépendance majeurs entre niveaux d’analyse, nous en avons distingué quatre (international, européen, national et régional) afin de saisir les effets complémentaires et contradictoires des phénomènes reliés. Par ailleurs, nous avons particulièrement analysé les dispositifs relatifs à deux technologies en particulier, l’éolien et le PV, puisque ces deux technologies sont majoritaires dans les projets d’EnR en codév3 (cf. analyse statistique descriptive en 3.1).
Figure 3: Une analyse chronologique de l’évolution du champ des EnR multi-acteurs entre 2000 et 2020
Source : CIT'EnR, Ballon, 2020.
Abréviations utilisées :
Ce travail nous permet de montrer trois éléments :
– La présence d’une dynamique non linéaire avec des dispositifs publics qui visent à faire croître la production d’EnR, tandis que d’autres freinent la production d’EnR ;
– Un processus d’institutionnalisation lent, mais continu des projets d’EnR multi-acteurs sous l’effet d’événements relevant de plusieurs niveaux (internationaux, européens, nationaux, régionaux ou encore locaux) ;
– L’enchevêtrement d’événements, de dispositifs publics complémentaires et contradictoires entre les différents niveaux d’intervention publics (Union européenne, Etat, Régions, etc.) qui invitent à réfléchir à un processus d’articulation plus fluide dans une politique publique des énergies renouvelables associant les différents acteurs du champ.
En résumé, cette analyse sociohistorique des projets d’EnR multi-acteurs montre l’intérêt d’une approche multiniveaux pour saisir leurs évolutions conjointes et leurs interdépendances. Il y a des facteurs facilitants au niveau international, européen ou territorial (régions, départements, communes), mais parfois des articulations problématiques entre les différents niveaux de régulation (Abdelsselam, Rounou-Messant et Roussafi, 2019 ; Wokuri, 2019). À l’inverse, certains dispositifs publics français s’avèrent plus avancés qu’au niveau européen (ex. : bonus participatif des appels d’offres nationaux pour le soutien des EnR électriques). Les projets d’EnR multi-acteurs peinent à se développer de façon importante avant le milieu des années 2010, du fait de fortes contraintes légales et réglementaires, et notamment les procédures administratives et une politique énergétique nationale instable. Cela étant dit, il faut également rappeler qu’à ce moment, l’intérêt des acteurs publics et de la société civile n’est pas aussi important qu’aujourd’hui. De fait, il manque une politique nationale cohérente pour soutenir la production d’EnR d’une part, et des espaces et dispositifs publics adaptés aux formes plurielles des projets d’EnR (Rüdinger, 2016b), à l’instar des projets codév3. C’est ce qui explique le soutien des plus hautes instances (cf. avis 2017 du Comité Economique Social et Environnemental) qui insiste sur l’importance des collectivités territoriales dans le développement des projets d’EnR multi-acteurs. Le rôle des citoyens et des collectivités territoriales s’avère de plus en plus valorisé, mais nécessite d’être soutenu par des dispositifs, des réglementations et une législation plus adaptés. L’échelon régional, voire communal, s’avère plutôt propice, à condition que les projets bénéficient d’un accompagnement adéquat pour comprendre les enjeux d’un secteur historiquement maîtrisé par l’État.
Pour conclure, nous observons un processus d’institutionnalisation multiniveau des projets d’EnR multi-acteurs qui provient des effets d’interdépendances qui leur sont plutôt favorables. Au niveau européen, c’est à partir des années 2000 qu’on relève une diversification des acteurs dans les EnR et une remise en question des monopoles historiques d’entreprises dominantes en France. C’est à partir de la fin des années 2000, et jusqu’en 2015, que la législation évolue de façon plus favorable aux EnR. Toutefois, la France peine à instituer une politique énergétique claire, et à donner les ressources et moyens nécessaires aux collectivités pour démocratiser la transition énergétique. Il faut souligner le rôle des actions citoyennes (ONG, associations) pour faire évoluer la législation, en particulier en s’efforçant de faire aboutir des projets difficiles à mettre en œuvre. Les moyens et les dispositifs accrus des collectivités territoriales, en particulier les régions, leur permettent d’intervenir dans la définition d’une stratégie à leur niveau sur le plan de la politique énergétique, en particulier en faveur des EnR. Leur rôle est essentiel pour favoriser l’émergence des projets d’EnR multi-acteurs car ils associent une incitation financière à l’intégration d’habitants et de citoyens au sociétariat qui renforce le pouvoir d’agir de la société civile dans les projets d’EnR. À ce titre, les différents réseaux, aux niveaux européen, national et régional, qui rassemblent des habitants ou des collectivités territoriales se révèlent particulièrement favorables pour stimuler les projets d’EnR multi-acteurs. Néanmoins, les fortes contraintes d’ordre législatif, réglementaire et juridique pèsent sur les projets d’EnR en codéveloppement et les trois catégories d’acteurs, pouvant décourager les acteurs de s’y engager.